国务院关于振兴东北老工业基地情况的报告

——在第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上

 2005年12月27日

国务院振兴东北办主任　张国宝

 

 

全国人民代表大会常务委员会：

东北老工业基地曾为我国经济发展作出过重要贡献，装备制造、原材料、军工、农业、森工等行业在国民经济中占有举足轻重的地位。改革开放以来，东北地区由于体制机制转换较慢，经济发展状况与沿海开放地区的差距明显拉大。1980年广东经济总量是辽宁的1/2，而2001年东北三省经济总量只有广东省的62%。企业亏损、职工下岗、资源型城市枯竭等积累的问题越来越严重，影响社会稳定的事故多发。实施东北地区等老工业基地振兴战略是党中央、国务院继东部沿海开放、开发浦东新区和实施西部大开发战略之后，从全面建设小康社会全局和区域经济协调发展考虑作出的又一重大战略决策。这一战略实施以来，受到国内外广泛关注。两年来，国务院有关部门和东北三省做了大量富有成效的工作，东北地区形成了人心凝聚、共谋发展的良好氛围。经济体制改革力度加大，对外开放迈出新步伐，经济增速加快，结构调整力度加大，效益提高，就业增加，实施东北地区等老工业基地振兴战略取得良好开局。我受国务院委托，向全国人大常委会报告振兴东北老工业基地的有关情况，请审议。

一、振兴东北老工业基地以来所做的主要工作

根据《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发〔2003〕11号，以下简称《若干意见》），国务院成立了振兴东北地区等老工业基地领导小组，由温家宝总理任组长，黄菊、曾培炎副总理任副组长，下设办公室。国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室会同有关部门和东北三省逐项制定并落实相关政策，扎实推进东北老工业基地的振兴，两年来，重点开展了以下五个方面的工作。

（一）认真落实《若干意见》提出的各项政策措施。

一是2004年率先在黑龙江、吉林两省实行全面免征农业税政策，扩大东北地区粮食生产补贴范围和规模。2004年中央财政对东北三省农村税费改革转移支付、粮食直接补贴、良种补贴等达115．9亿元，2005年达122．5亿元。2005年辽宁也实行全面免征农业税政策，为农民减负5．7亿元。

二是继辽宁之后在黑龙江、吉林两省推开完善城镇社会保障体系试点工作。2004年按个人缴费工资的5％做实基本养老保险个人账户，中央财政补助做实3．75个百分点，共补助18．2亿元，2005年起按6%做实个人账户。两省地方财政负担做实的资金到位良好，改革后的基本养老金计发办法开始实施。对已实现再就业的国有企业下岗职工解除劳动关系所需的经济补偿金，中央财政2004和2005年度共下达补助资金55亿元。截至2005年9月底，两省已完成国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨261万人。目前两省社保体系试点工作已接近尾声，开始总结评估工作。

三是加大了对国有企业政策性关闭破产的支持力度。按照“突出重点，优先安排，统筹规划，分步实施”原则，有关部门继续加大对东北地区国有企业政策性关闭破产的支持，使一些资源枯竭的煤炭、有色金属矿山及军工企业平稳地退出了市场，大部分职工得到了妥善安置。2004-2005年共安排东北三省关闭破产项目122户，涉及职工人数32．7万人，拟核销呆坏账224亿元，分别占全国的16．9％、17．2％和24．5％。

四是对中央企业分离办社会职能给予财政资金支持。2004年，中石油在东北三省的企业共移交中小学、公检法机构259个，涉及在职职工22520人、离退休教师7464人，中央财政补助经费13亿元。2005年，东北三省参加第二批分离企业办社会职能工作的中央企业有22家，共移交中小学校、公检法机构149个，涉及在职职工8297人，离退休教师4385人，中央财政补助经费2．2亿元。

五是落实财税政策，加大对老工业基地改造、振兴工作的支持力度。自2004年7月1日起，率先在东北三省八个行业实行生产型增值税改为消费型增值税,对企业购进机器设备所含增值税实行增量抵扣。截至2005年上半年，税务部门共对4万多户符合条件的企业进行了扩大增值税抵扣范围试点资格认定，经审核办理抵减、退税27．54亿元。对东北地区工业企业的固定资产及其受让或投资的无形资产按不高于40%的比例缩短折旧年限。将东北地区企业的计税工资税前扣除标准提高到每月人均1200元。省级人民政府按不超过30%的幅度降低衰竭期矿山和低丰度油田资源税税额标准。

六是减免表外欠息和核销呆坏账工作已经展开。2004年年初，国务院批准同意4家国有独资商业银行和3家政策性银行可根据具体情况对次级、可疑、损失类贷款的表外欠息自主决定减免条件、标准、时限、权限及企业偿债方式。有关银行通过核销损失类资产、剥离可疑类贷款等措施解决东北老工业基地有关企业的不良贷款问题。截至2005年5月，工行、建行和中行东北三省的分支机构在股份制改革过程中共核销损失类资产465亿元，剥离可疑类和损失类贷款3175亿元。同时，人民银行在东北三省全力推进下岗失业人员小额担保贷款的制度创新，促进小额担保贷款工作的快速健康发展。截至2005年8月底，下岗失业人员小额担保贷款余额达8．68亿元，占全国的25．44％。2003年开始，东北三省陆续纳入深化农村信用社改革试点范围，人民银行及时落实改革试点的资金支持，截至2005年9月末，对东北三省200个县（市）农村信用社联社发行专项中央银行票据217．2亿元，用于置换农村信用社的部分不良贷款和历年亏损挂帐。

七是针对东北地区外向型经济比重低的情况，出台了促进扩大开放的指导性文件及相关政策。《国务院办公厅关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》（国办发〔2005〕36号，以下简称《实施意见》）2005年6月对外发布实施，从鼓励外资参与国有企业改组改造、推进技术进步、扩大开放领域、促进区域经济合作健康发展和营造良好的发展环境等5个方面提出了29条意见。发展改革委等有关部门正在抓紧制定实施细则。

商务部、财政部、劳动保障部、国资委、海关总署、银监会等六部门共同发布了《关于积极合理有效利用外资落实〈中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见〉的意见》，提出了“为外商投资企业经营提供便利，在东北地区老工业基地试行外商投资企业网上联合年检”等19条政策措施。

国土资源部与国务院振兴东北办联合下发了《关于东北地区老工业基地矿产资源若干政策措施》，明确了东北地区土地和矿产资源利用的优惠政策。在建设用地审查报批、安排国家投资土地开发整理项目方面给予了东北地区有力的支持。

由财政部、国资委、劳动保障部牵头制定的《东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见》已经国务院批准发布，正在组织实施。另外，财政部拟定了历史欠税的豁免方案，将尽快出台。

（二）有关部门为促进东北老工业基地振兴开展了大量工作。

党中央、国务院有关部门根据《若干意见》和各自职责，将振兴东北老工业基地列为工作重点之一。中组部、人事部制定并由中办、国办下发了《贯彻落实中央关于振兴东北地区等老工业基地战略，进一步加强东北地区人才队伍建设的实施意见》，同时选调了94名干部到东北任职、挂职。人事部组织了留学回国人员和专家东北行服务活动及18期东北地区公务员培训班，并批复同意东北三省组建东北毕业生人才市场。中宣部发文协调各大媒体，加强对东北振兴工作的宣传报道。

科技部制定了《振兴东北老工业基地科技行动方案》，启动了振兴东北科技专项。国防科工委发布了《关于国防科技工业进一步参与东北振兴与西部大开发的指导意见》。信息产业部制定了《关于贯彻实施东北地区等老工业基地振兴战略的意见》。水利部开展了松辽流域水资源综合规划、防洪规划等，实施了东北黑土地水土流失治理工作。铁道部加大东北地区铁路建设力度，满洲里和绥芬河口岸站改造已完成，正在加快烟大轮渡、津秦沈电化等项目建设，并与东北三省签订了建设哈大高速客运专线和东边道铁路的协议。交通部与东北三省政府研究确定了交通发展总体思路，联合拟定了《振兴东北老工业基地交通发展重点和措施》，并调整“十一五”期间的建设规划，加大了对东北三省公路水路交通建设的支持力度，确定了支持大连国际航运中心建设的十项措施。农业部结合国家优质粮食产业工程的实施，积极支持东北地区粮食生产基地建设。

经国务院批准，商务部和财政部在中央外贸发展基金中安排了东北地区外贸发展专项资金，支持东北老工业基地对外开放和发展外向型经济。国资委制定了《关于加快推进东北地区中央企业调整改造的指导意见》。银监会批准沈阳市外资金融机构提前一年开放人民币业务，积极支持外资银行参与东北老工业基地振兴。

国土资源部对东北地区等老工业基地危机矿山接替找矿工作进行了部署，并在建设用地审查报批、安排国家投资土地开发整理（复垦）项目方面给予支持。建设部下发了《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见〉的意见》和《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》。

质检总局制定了《关于落实中央振兴东北等老工业基地战略的意见》。教育部提出了振兴东北地区职业教育、加快紧缺的技能型人才和高层次领军人才的培养、积极推进高校科技成果转化等工作思路，在招生计划、重点学科评审以及相关专项资金等方面给予东北地区适度倾斜。外专局加强了引进海外人才和培训东北地区高级人才的工作，将引进人才和引进资金、引进项目结合起来，取得了很好效果。中国科学院实施了“中国科学院东北振兴科技行动计划”和培养专业人才的“东北之春”计划，启动了一批能为东北地区经济发展做出实质性贡献的项目。

各民主党派、社会团体也积极响应振兴东北老工业基地的号召，组织调研，献计献策，协助招商引资，开展了大量工作。

（三）着力体制机制创新，创造良好的市场环境。

东北是我国受计划经济影响最大的区域，国有经济比重高，对外开放度不够，产业结构偏重重化工业，振兴东北老工业基地着力在转变思想观念，推进体制机制创新，扩大改革开放，转变政府职能，营造良好市场环境方面做了大量工作。  一是三省都出台了促进国有企业改革和鼓励非公经济发展的政策措施；二是国家发展改革委等部门积极落实《国务院关于投资体制改革的决定》精神，一视同仁地支持民营企业项目建设，同时要求实施国债项目的企业必须结合体制创新进行改制；三是三省在打破地区封锁，创造有利于经济发展的法制环境、政策环境和市场环境方面做了大量工作，清理了对非公经济实行歧视性市场准入和不公平待遇的文件，根据《实施意见》制定了一系列鼓励发展外向型经济的政策措施。

（四）制定规划，引导产业发展。

按照《若干意见》要求，国务院有关部门和东北三省积极开展规划的编制。国家发展改革委会同国务院振兴东北办等部门组织论证了《东北地区电力工业中长期发展规划》并发布实施；《振兴东北老工业基地公路水路交通发展规划纲要》、《振兴东北老工业基地水利规划》、《大连东北亚国际航运中心建设规划》已编制完成；并组织开展了《振兴东北老工业基地区域科技发展规划》、《东北地区电信业发展区域规划》、《东北老工业基地“十一五”区域矿产资源总体规划》、《东北地区林业生态建设总体规划》等的编制工作。

东北三省按照科学发展观的要求，根据国家相关产业规划和自身情况，编制了各省振兴规划和有关专项规划。规划全面分析了面临的形势和存在问题，提出了振兴的指导思想、工作原则、目标、主要任务和政策措施等。在征求国务院各有关部门意见的基础上，国务院振兴东北办组织了对东北三省振兴规划的衔接论证，并于2004年10月正式批复。三省结合本地情况，还制定了若干个重点行业、领域的专项规划。这些规划的出台对于加快老工业基地振兴有着积极的指导意义。

（五）推动东北地区老工业基地产业结构调整和经济转型。

国家发展改革委等部门积极支持推动东北老工业基地结构调整。一是根据产业政策和规划，组织实施了以重大装备本地化为重点的东北老工业基地调整改造国债专项，支持东北老工业基地石化、钢铁、重大装备、造船、汽车和零部件、农产品深加工、医药等优势产业发展壮大。共批复了297个工业结构调整改造项目。   二是为加快科技成果产业化，提升企业自主创新能力，截至2005年11月，东北高技术产业发展专项共安排项目149项，下达国家投资8．16亿元；批准组建了重型装备、燃料电池、船舶导航和大豆等国家工程研究中心，安排东北企业技术中心创新能力项目12项。三是截至2004年底，投入42．88亿元国债用于东北农业、林业和水利建设，安排东北地区重点公路和农村公路建设投资42．2亿元。四是核准了吉林石化80万吨乙烯改扩建等一大批有利于结构调整的重大项目。

二、振兴东北老工业基地取得的成效

（一）经济增长速度加快、效益不断提高。

实施振兴东北老工业基地战略以来，东北三省经济运行步入快车道。2004年，辽宁、吉林、黑龙江地区生产总值分别实现6872．7、2958．21、5303亿元，按可比价格计算分别比上年增长12．8%、12．2%和11．7%，均为2000年以来最高增幅。

2005年1-10月，东北地区规模以上工业企业累计完成增加值5172．2亿元，同比增长16．2%，实现产品销售收入14843．2亿元，同比增长23．9％，规模以上工业实现利润1290．5亿元，同比增长15．4%。

粮食生产形势良好，农民收入增加明显。2004年，东北地区粮食总产量达7231万吨，增长15．3％，创历史新高。辽宁、吉林、黑龙江三省农民纯收入分别增长12．7%、18．6%和19．8%。2005年粮食播种面积比上年增加144万亩，全年粮食总产量和农民收入再创历史新高。

（二）国企改革、兼并重组步伐加快。

国企改革不断深化。截至2005年9月份，黑龙江省有96户国有大中型工业企业基本完成改制，另有117户正在积极实施。吉林省加快对816户地方国有及国有控股工业企业实施改革，已有696户基本完成改制，120户进入改制操作程序，近33万职工转换了劳动关系或得到妥善安置。辽宁省对586户国有企业进行了改制，102户国有企业实施了关闭破产，国有中小企业累计改制面近80%。统计数据表明，至2005年9月，东北地区国有及国有控股工业企业3013户，比2003年底减少496户；资产总额14458．56亿元，比2003年底增加1488．46亿元。国有经济在改制中向国民经济的命脉产业集中，控制力和影响力明显提高。

国有企业通过联合、兼并重组焕发新的活力。2004年，辽宁特钢与黑龙江北满特钢跨省联合重组为东北特钢集团，成为国内最大的特钢生产企业；黑龙江省四大煤炭企业联合重组成煤炭集团；2005年8月，鞍钢与本钢成功联合重组，为跻身国际钢铁企业前列打下了基础；沈阳机床成功并购德国希斯公司，并重组了云南机床厂；沈重集团重组了沈阳低压开关厂、机电研究设计院等优良资产，同步实施技术改造、调整产品结构，重组后的企业告别了近十年的亏损；沈阳变压器厂被新疆特变电工集团公司整体收购后，职工人均收入增长50%以上；大连机床与华中数控合资兴建数控产业化基地，并收购了美国英格索尔公司的生产系统公司和曲轴制造系统公司及德国兹默曼公司；大连重工集团与大连起重机集团重组成大连重工·起重集团公司，目前成为国内重机行业经营规模最大、劳动生产率最高、人均利税最多的龙头企业。

（三）对外贸易增长较快，利用外资增幅变化较大。

2004年，东北地区实现进出口总值480．2亿美元，同比增长26．4%；2005年前三季度，东北地区出口总额236．99亿美元，同比增长44．8%，高于全国同期13．5个百分点。利用外资增幅变化较大。2004年，三省实际利用外商直接投资59．4亿美元，同比增长83．6%，增幅高于全国平均水平69．5个百分点，是多年来未有的；2005年1－8月份，新设立外商投资企业2104个，合同外资额75．64亿美元，同比分别增长9．2％和33％，实际吸引外资15．79亿美元。国外战略投资者纷纷看好东北经济发展前景，积极收购、参股国有企业。美国AB公司收购哈尔滨啤酒厂；韩国浦项、日本伊藤忠参股黑龙江龙煤集团；德国西门子同辽宁省政府确定了战略合作框架协议，已正式成立了西门子透平机械（葫芦岛）有限公司，并签订了并购沈阳互感器厂的协议。

（四）一批重大项目顺利实施，企业技术进步成绩显著。

东北三省2004年共完成全社会固定资产投资5582亿元，同比增长32．5%，高于全国6．7个百分点。2005年前三季度东北地区固定资产投资4188．36亿元，同比增长40．6%。2005年，国家核准东北地区（含内蒙古东部地区）电站项目684．5万千瓦，总投资约1950亿元。建设了大连庄河电厂、蒲石河抽水蓄能电站、伊敏煤电联营二期工程等一批电力项目。为确保国家能源安全，今年在大连开工建设国家石油储备基地，原油储备能力300万立方米，总投资35亿元，预计2006年建成。鞍钢西区建设和老厂改造、中国一汽30万台发动机、大连机床集团数控机床生产基地、大庆和吉化乙烯改造以及大连西太平洋炼油装置改造和中石油大连石化分公司2000万吨炼油扩能改造工程等一批重点项目正在加紧建设。

企业技术进步取得了明显成效。哈尔滨空调股份有限公司突破技术瓶颈，实现了大型电站空冷系统的国产化，打破了外国公司对我国市场的垄断。大连冰山集团、长春客车厂、大连机车厂、大连造船厂、大连重工等一批东北老工业基地企业在国内外市场上也取得了很大的成绩。

（五）资源型城市转型迈出新步伐。

资源型城市转型试点取得阶段性成果。阜新市以农产品加工业作为接续替代产业的态势已基本形成。骨干企业发展壮大，工业结构得到优化调整。转型三年来全市实现再就业13．1万人，下岗失业人员净减少11万人。初步建立了比较完善的社会保障体系，改善了城乡基础设施条件和生态环境。三年来GDP增速由“九五”时期的2．1%上升到20%以上。同时积极探索资源型城市转型的新路子，辽宁与内蒙古协作，共同开发内蒙古白音华煤矿，转移了阜新的部分富余劳动力。2005年在继续推进阜新市经济转型的同时，又选择大庆、伊春和辽源分别作为石油、森工、煤炭类型的资源型城市转型试点。目前这三个城市正在抓紧制订转型方案，各项工作正有序推进。2002年以来，国家率先对东北地区15个原国有重点煤矿采煤沉陷区进行治理，已累计安排中央投资41亿元。采煤沉陷区治理已见成效。棚户区改造工程扎实推进。辽宁省从2005年开始计划用两到三年的时间基本完成全省城市集中连片棚户区改造任务。截至2005年9月，已经完成拆迁502万平方米，投资29．5亿元，新建房屋开工面积416万平方米，已有27000户喜迁新居。吉林、黑龙江省计划从2006年开始，用三年的时间完成棚户区改造。

（六）社会保障覆盖面扩大，就业再就业工作稳步推进。

社会保障工作得到加强。截至2005年9月份，东北地区参加基本养老保险2362万人，比上年底增加84万人，参加失业保险1291．9万人，比上年底减少82．3万人，参加基本医疗保险1720万人，比上年底增加122万人。在推进“社保”试点的同时，东北三省把就业工作放在突出位置来抓，努力扩大就业，提高人民收入。2005年前三季度，东北三省新增就业179万人，下岗失业人员再就业93万人。三季度末，辽、吉、黑三省城镇登记失业率分别为6．15％、4．02％、4．24％，较上年度分别下降0．35、0．18和0．26个百分点。

三、振兴东北老工业基地存在的主要问题

在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，振兴老工业基地是一项长期的艰巨任务，任重道远。东北老工业基地的一些结构性、体制性问题远没有解决，转变思想观念也不是一朝一夕的事，真正实现老工业基地的振兴还需要长期艰苦的努力。目前困扰东北老工业基地的突出问题主要有：一是东北地区与其他地区的发展速度差距仍在拉大。东北三省生产总值虽然增长较快，但占全国的比重仍在继续下降，由2002年的11．1%下降到2004年的9．3%（但降幅开始趋缓），且省际间的增长很不平衡。

二是国有企业改组、改造、改制任务艰巨。企业历史包袱沉重，机制不活，不良资产居高不下，信用环境亟待改善，企业融资困难，这些都严重阻碍了国有企业的技术改造和改制。产业结构不合理，经济增长方式粗放还没有根本转变。

三是就业压力较大。东北三省森工、农垦、军工、煤炭行业等困难群体有近500万人左右，枯竭矿山和破产重组老企业的富余人员较多，再加上农村出现大量剩余劳动力，东北地区就业再就业压力很大。

四是资源型城市转型艰难。资源型城市结构性矛盾突出，经济增长缺乏后劲；有的城市下岗失业人员较多，稳定就业率仅为60%左右；下岗失业人员技能单一，地方吸纳就业能力较弱，就业和再就业困难极大；困难群体比重高，一些城市低保人员占非农业人口的10%以上；生态破坏严重，一些地方存在重大地质灾害隐患。

五是2005年以来东北三省分别发生了阜新煤矿、吉林石化公司双苯厂、七台河煤矿三个重大安全事故。造成了重大人员伤亡和社会影响，对当地经济也产生了很大的负面影响。发生在辽宁黑山、阜新地区的禽流感对养殖业的生产和经济转型也造成了不小影响。预计吉林省今年工业增长将处于全国末位。另外，东北三省不良资产数额较大，成为制约东北发展的瓶颈。对这些困难和问题不可低估。

四、振兴东北地区等老工业基地下一阶段的工作重点

2006年是“十一五”时期的开局之年。振兴东北地区等老工业基地要抓住机遇，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，坚持科学发展观，坚持以改革为动力，认真解决东北地区等老工业基地存在的突出矛盾和问题，突破发展的瓶颈制约和体制机制障碍，优化经济结构，加快转变经济增长方式，提升经济整体素质和竞争力，促进经济社会全面协调可持续发展。要继续落实《若干意见》提出的各项任务和政策，努力走出一条在市场经济和对外开放条件下老工业基地振兴的新路子。当前和今后一个时期，实施东北地区等老工业基地振兴要着重做好以下几个方面的工作。

（一）加快体制机制创新。